解读：国企革新重点、亮点、关联点、疑点和着力点

来源：?时间：2013-12-18?浏览量：13407

与历届三中全会一样，十八届三中全会承载着差别社会阶层对社会各项革新生长的殷切期望。

然而，三中全会公报（以下简称《公报》）下发后，一些关注国企革新的各界人士颇为失望，因为涉及的内容过于简单。

幸亏，随后下发了对公报进行富厚和增补的《中共中央关于全面深化革新若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），以及习近平总书记对《决定》所做的说明（以下简称《说明》）。在肯定国有企业革新生长成绩的同时，《决定》对国有经济生长中积累的问题、保存的障碍，尤其是争论已久的产权革新、监管模式革新等敏感话题进行了直接回应。

《决定》是进一步深化国企革新的重要指导文件。准确掌握这一纲要性文件的精神实质和逻辑主线，有助于我们掌握事情偏向，找准进一步深化革新的落脚点。为此，《国企》记者第一时间采访了国务院和部分地方国资委人士、部分央企和地方国企卖力人以及多位业内专家，囊括多方看法，为读者献上全面解读、重点解读、深度解读和案例解读四道大餐。

虽然，差别人士对《公报》和《决定》的解读，因立场、视野、看法、角度的差别，自然有差别的理解。《国企》杂志无意对其评判，留待读者细细体会。这份十八届三中全会以来关于国企革新的最全面、最完整、最翔实的解读，相信会对各地国资委、中央企业及地方国企深刻领会《公报》和《决定》精神，厘清革新中的疑点难点，找准政策落地的着力点，有所参考和裨益。

《决定》中有关国企革新领域的内容涉及许多。一言以蔽之，全面深化国企革新的重点是什么？

比照历届党代会决议，此次《决定》对国企革新有哪些新提法和新变革？

许多章节里散见一些涉及国企革新的内容，这些关联内容又有哪些？

《决定》对一些敏感话题进行了回应，但仍有许多疑点未能详细表述。这些疑点在哪里？

在深化国企革新的实践中，如何找准政策落地的着力点？

全面解读国企革新的重点、亮点、关联点、疑点和着力点

——广东省社会科学院国有资产监督治理研究中心主任梁军专访

十八届三中全会以来国企革新的最全面解读

三中全会《公报》和《决定》下发后，各地国资委对今后国企革新的走向十分关注。广东省国资委率先组织省内资深国企革新专家对《决定》和《说明》进行研讨与剖析。广东省社科院研究员梁军以多年的研究心得，为此做了一份详尽解读，获得了广东省国资委相关领导的肯定。在《国企》看来，这堪称是十八届三中全会以来有关国企革新的最全面、最完整的解读。

为此，本刊记者对梁军进行了专访，将国企革新的重点、亮点、关联点、疑点和着力点，为《国企》读者一一道来。相信这有助于各级国资委及各地企业在学习贯彻《决定》的具体事情中，紧紧抓住全面深化革新的重点，全面审视涉及国企革新的内容，围绕重点依次梳理出可以马上开展的、需要协同推进的、应该实验突破的、必须谨慎看待的各项事情路线图和时间表，从而为国有企业的健康生长赢得先机。

《国企》：《决定》对全面深化国企革新做出了一系列重要安排。在这一系列安排中，您认为国企革新的重点是什么？

梁军：《决定》从起草到最后通过，一定保存种种差别意见的讨论乃至争论，尤其是在尚未取得基本共识的国企革新领域。这在习近平总书记所做的说明中能看出一些眉目。

在我看来，《决定》涉及国企革新领域的内容尽管很是简练，但相当富厚。在第一板块的总论部分就提纲挈领地有所论述；在第二板块的分论部分，在排第一位置的经济篇第一条“坚持和完善基本经济制度”部分，做了集中、全面的论述；在其他各章节部分，都有一些涉及国企革新的相关论述。

这说明：第一，国企革新仍然需要顶层设计与摸着石头过河相结合；第二，实践历程中依然要回覆举什么旗、走什么路的问题；第三，革新的真功夫在于对细节的准确掌握和实施。

《决定》指出，全面深化革新的重点内容仍然是经济体制革新，焦点问题仍然是处理好政府和市场关系。国企国资处于政府与市场的中间。因此，全面深化国企革新的重点就是一句话：处理好与政府的关系和与市场的关系。

—在处理与政府的关系中，解决政企不分、政资不分问题。坚持公有制主体职位，发挥国有经济主导作用，完善国有资产治理体制，让生长结果更多更公正惠及全体人民。

—在处理与市场的关系中，解决公正竞争、配合生长问题。坚持市场化革新偏向，发挥市场资源配置的决定性作用，不绝增强国有经济活力、控制力、影响力。

需要注意的是，与政府的“离开”和与市场的“结合”，要掌握住四点。

一是政府的社会公共治理职能与国有资产出资人职能的离开，而不是国有资产所有权与国家及全体人民离开，亦即不可搞全盘私有化或变相的私有化。

二是在去行政化、与市场经济结合的历程中，国企国资拥有更健全的决策、执行、监督体系，而不是另一种形式的“所有者缺位”。

三是国企国资市场主体职位的强化，不可以牺牲效劳于国家战略目标为本钱价钱。

四是所有的革新努力，必须以增进人民福祉、增进配合富足为终极目标。如果我们的革新步伐，看似完美无缺，满足市场化的所有预期，可是最终指向了国有资产在国民经济比重中越来越少，或爆发了“一放就乱”的倾向，或最终仍旧是国企自身独享革新生长的红利，革新就是失败的。

《国企》：《决定》自己并不是类似于十五届四中全会《中共中央关于国有企业革新和生长若干重大问题的决定》那样专门性的国企革新文献，因此在一些革新偏向、领域和环节上，只有很是简练的看法表述，以致许多媒体认为，此次关于国有经济革新方面的内容没有实质性突破。在您看来，《决定》有哪些新提法和新变革？

梁军：比照历届党代会决议，参考中国人民大学张宇教授的提法，我认为此次《决定》有许多亮点。

1.提出“以管资本为主增强国有资产监管，革新国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

—这是从治理具体资产、实物、人员形态的“企业”，向治理资本股权、重点行使公司股东权利“出资人”身份转变的信号。这意味着，在建立健全现代企业制度公司治理条件下，大宗国有资本运营公司和国有资本投资公司以下层级的混淆所有制的企业，纵然仍然是国有控股，可是其“国有企业”的身份和现行治理方法将爆发质的变革。

2.对国企国资经营的目标进行了论述，提出“国有资本投资运营要效劳于国家战略目标，重点提供公共效劳、生长重要前瞻性战略性工业、�；ど榭觥⒅С挚萍冀健芄夷�”。

—此前的中央文件关于国有经济控制规模的表述，用“行业”和“领域”的看法，容易爆发所谓的“一般竞争性行业”和“一般竞争性领域”是否该退出的争议。《决定》的规模表述，更多是强调了“功效”和“作用”，巧妙地规避了“进”与“退”的纠缠，使国企国资的生长定位和目标越发清晰、科学。

3.对国企国资的性质和作用作了新的论述，提出“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、包管人民配合利益的重要力量”。

—国企国资“全民所有”的性质，在以往的中央文件里已有表述，可是这一次和“包管人民配合利益”的作用一并提出，具有全新的寄义。这意味着在阶段性完成国家赶超战略，步入中等收入国家生长阶段确当下，让国企国资作为全民所有的“资本”，让全体人民分享资本的红利，既是破解“中等收入陷阱”的手段，又是社会主义制度本源的回归，是对“靠什么来实现我国经济社会快速生长、在与资本主义竞争中赢得比较优势”之问的解答。

4.肯定了国有企业市场化革新的成绩，明确“国有企业总体上已经同市场经济相融合”。

—对这一点的解读也很要害。35年来的革新开放，尤其是十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，十五届四中全会确定国企革新的基本偏向，十六大以后建立了国资监管新体制以来，国有经济革新生长所取得的伟大结果，增强了中国特色社会主义门路自信、理论自信、制度自信。可是，海内外总有那么一股力量，试图否定国有经济革新生长的成绩。《决定》这个评价，明确地标明了党中央的立场和态度。正如习近平总书记的《说明》：“全会决定坚持和生长党的十五大以来有关论述”。下一步的国企革新，是在既有结果基础上的全面深化，是不绝地“完善”，不走关闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。

5.提出了国有企业革新的目标，“以规范经营决策、资产保值增值、公正加入竞争、提高效率、增强企业活力、担负社会责任为重点，进一步深化国有企业革新。”

—与此前的中央文件要求相比，《决定》越发关注以推动国有企业完善现代企业制度为革新目标，不再刻意要求国企国资体量上的“大”和外貌形式上的“强”，而是要求体格上的“健康”和可连续生长能力。这一新提法抓住了全面深化国企革新的焦点目标和内在价值。

6.在界定差别国有企业功效的基础上，提出了国有资本革新的具体要求。“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共效劳方面作出更大孝敬。自然垄断行业国有资本继续控股经营，同时要实行以政企离开、政资离开、特许经营、政府监管为主要内容的革新，规范企业的行为，提高经营的效率。”

—这一具体要求，在习近平总书记的《说明》中有比较针对性的配景，即“抓住重点，围绕解决好人民群众反应强烈的问题，回应人民群众呼声和期待，突出重要领域和要害环节，突出经济体制革新牵引作用。”同时，把该项内容的革新与政府革新联系在一起，突出了革新所需要注重的系统性、整体性、协同性问题，抓住了革新的焦点要领。

7.提出要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。”

—这一条依然是关注推动国有企业完善现代企业制度。可是，关于职业经理人制度的提法，可能预示着国企国资在人事治理制度上的重大厘革。一旦推行职业经理人制度，现有的国资监管、考核、聘用、薪酬、激励等众多受现行体制限制的革新瓶颈，都将迎来革命性的突破。

以上这些新提法和新变革，总的思想是要进一步推进国有资产和国有企业的市场化革新，实现公有制与市场经济的更好结合，发挥好国有经济的主导作用，使社会主义制度的优越性越发充分地发挥出来。

《国企》：国企革新是经济体制革新的焦点，同时又与政治、文化社会、情况等方面革新紧密相关。我们发明《决定》中其他章节里也散落着一些涉及国企革新的内容，如何理解这些内容呢？

梁军：一些涉及国企革新的内容简直散落于其他章节里，也应当引起我们足够的关注。这些内容计有：

1.“严禁和惩办种种违法实行优惠政策行为”，“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”，“扩大国有土地有偿使用规模，减少非公益性用地划拨”。

—这关于地方国企国资习惯于享受外地政府种种或明或懊魅政策优惠的做法有所影响。

2.“包管农民工同工同酬”，“着重�；だ投�，努力实现劳动酬金增长和劳动生产率提高同步，提高劳动酬金在首次分派中的比重。”

—这对一些国企内部不规范的用工制度和不对理的人为结构会有所影响。

3.“允许社会资本通过特许经营等方法加入都会基础设施投资和运营。”

—地方国企国资的主要投资与经营领域就是都会基础设施。要坚决阻挡将有较强赢利能力的项目用来招商引资，却将没有太大赢利能力的项目交由国企国资担负社会责任（好比都会周边高速公路项目）。在该领域，国企国资要发挥《决定》中主推的混淆所有制作用，吸纳社会资本进行混淆运营，统筹治理，降低边际本钱。

4.“增强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”

—这是国企国资全民所有属性的回归。这里用“增强”看法，并无具体计划，说明人大尚不具备这样的意识和能力。可是，这一定是国企国资革新的重大突破口。

5.“建立党委和政府监管国有文化资产的治理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”，“继续推进国有经营性文化单位转企改制，加速公司制、股份制革新。对按划定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊治理股制度。”

—国有文化资产历来都是党委直接监管的领域。这里提到党委和政府两个平行的看法，可以理解为共管，也可以理解为向政府即国资委集中统一监管过渡。这取决于各地对经营性国有资产集中统一监管的进度和力度。现在一些省市的委托监管，事实上已经涤讪了集中统一监管的花样。破解此局，要关注对“探索实行特殊治理股制度”的理解。所谓特殊治理股，应该是指西方国有公司治理中的“黄金股”。意思是国资委集中统一监管文化国企国资，但付与党委占比少少（如1%）的黄金股，在股东会或股东大会表决中（如涉及导向）有权一票反对。

6.“健全国家自然资源资产治理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”

合理的监管花样是：国资委集中统一监管经营性国有资产，领土资源部分集中统一监管自然资源资产，财务部分集中统一监管行政资产和国家预算。其中自然资源资产的开发利用，原则上需经过果真招投标有偿获取，种种所有制企业一律公正竞争，标的所得即时转入财务部分监管。行政资产不得进行任何经营。一旦转为经营性，即时划转由国资委监管。国资委的准确名称，应在适其时机改为“国有资本监督治理委员会”。

7.“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。”

—取消国企行政级别后，党政部分与企业高级治理人员仍可相互转任；取消对公务员参评专业技术职称的限定，使高素质人才在各个行业或领域顺畅流动，实现类似美国的“旋转门”制度设计，将对国企国资爆发重大利好，使党管干部、党管人才与市场经济体制无缝对接。

《国企》：您在解读中曾称，《决定》中有一些“或激进或守旧或清晰或模糊”的表述。在我看来，这些表述往往对应着国企革新实践中的一些疑点，对此您如何看待？

梁军：《决定》中简直有一些“或激进或守旧或清晰或模糊”的表述。关于它们的理解，可能偏向相同，但若做法差别，水平差别，保存着一定的量变差别，积攒过多后很容易爆发质变，导致结果完全差别。因此，一些革新实践中的疑点有须要厘清。这些疑点主要有以下几方面。

1.“健全归属清晰、权责明确、�；ぱ细瘛⒘髯吵┑南执ㄖ贫�。”

—产权问题一直是国企革新的漏洞。恒久以来，一直在说国有资产的产权不清，因此在清晰其产权的革新中，大宗国有资产流失，“清晰”到私人手中。其实，任何一家国企的产权，或其参股、控股的股权，都是很是清晰的，就是国家所有。“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”“国务院和地方人民政府依照执法、行政规则的划定，划分代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益（《企业国有资产法》第三、第四条）。

从执法上讲，国有资产经手的所有部分、个人，不管经营治理了多长时间，不管对资产增长有多大孝敬，不管曾有过几多资产投入（个人除外），不管隶属关系多次变换后扯不清楚，产权就是国家所有。凭据《企业国有资产法》的解释，地市县说不清楚的就归省级政府裁决，省级政府说不清楚的就归国务院裁决。然后再实行资产（股权）划转，确定归属资产治理公司。必须警惕任何以“产权不清”为理由实行私有化的行为。

2.“积极生长混淆所有制经济。”

—混淆所有制并不是一个新名词，也不是一个新举措，甚至不是一个严谨的执法看法。为什么《决定》会将其作为一个重要的内容提出来呢？

解释可能有两个：一是市场派撼不动“公有制为主体”的基本经济制度，转而接纳变相的“稀释”，留下一个没有标明混淆“水平”的豁口；二是中央确实还没有找到国企国资因“所有者缺位”而导致监管不力的良策，通过混淆所有制引入其他“到位”的“所有者”来配合监管，不失为权宜之计。《决定》高调肯定和提倡，可能会诱导在具体每一国企身上的“国退民进”，引发各地大规模的资产重组，尤其是针对那些没须要引入战略投资者的优质项目。另外，《决定》没有明确国资在混淆所有制企业所占股权比重的底线，各地在实践中肯定五花八门，也有可能不了了之。

3.“允许混淆所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益配合体。”

—员工持股肯定不是提高企业治理效率和员工积极性的必须条件。为什么员工在私营企业不持股却依然兢兢业业努力事情，在国有企业不持股就不可有效调动其积极性？这在治理学和公司治理原则中是站不住脚的。如果是小型公司如家庭作坊式企业，员工持股可能会具有激励作用。可是当企业生长壮大，股权多元化，尤其是成为上市公司以后，员工持股历来就不是一种主要的治理激励手段，它只对少数高级治理人员和焦点技术人才有正相关的作用。所谓“资本所有者和劳动者利益配合体”，是西方经济学“有恒产者有恒心”假设理论对中国国企革新的严重误导。《决定》有此一说，一定会撩起现有国企员工对持股的心理预期，结果可能更糟。

4.“革新国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”

—关于国资委和企业之间设不设资产治理公司和资本运营公司问题，历来就有争论。有说法认为，国资委不可一身二任，既当“婆婆”又当“老板”。国资委应该专心做好“婆婆”，管好资产治理公司和资本运营公司即可，企业的事交由资产治理公司和资本运营公司凭据市场化的方法去治理。

问题在于，国资委自己不可很好地解决“所有者缺位”的难题，资产治理公司和资本运营公司就能有效化解了吗？从委托署理链条的角度来说，多一层授权机构，就增加了一层弱化的几率。如果没有拿出切实可行的治理约束制度来，将来的糜烂将主要集中在资产治理公司和资本运营公司这一级，再往下到具体企业层面，将越发监管失控。

这个疑问同样反应在社�；鹕砩�。凭什么说国资委管欠好的事，到了社�；鹗稚暇湍芄芎�？社�；鹨彩鞘芪惺鹄碚�，也同样保存“所有者缺位”之惑。以社�；鸬募喙芗芄购腿嗽弊槌�，糜烂漏洞只会更大。

5.“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财务比例，二○二○年提到百分之三十。”

—这一提法在一定水平上满足“围绕解决好人民群众反应强烈的问题，回应人民群众呼声和期待”要求。可是，并没有抓住问题的要害。

国有资产国家所有即全民所有，国资委以出资人身份，依法对出资企业享有资产收益的权利。资产收益收取以后，凭据政府或人民代表大会的意图，用于包管和改善民生或其他用途。可是收取资产收益的方法、要领和标准，应该凭据《公司法》或出资企颐魅章程的划定来施行。出资企业该上缴的资产收益，必须依法依规足额上缴；确实无法上缴或不宜上缴的资产收益，强行收取则无异于杀鸡取卵。

正确的做法是：只要是以公司形态正式注册运营的国有企业或控股、参股企业,爆发了利润，凭据《公司法》及公司章程的划定，由公司股东会或董事会决定实施分红计划，向国资委上缴资产收益。国资委凭据实际情况授意股东会或董事会,对经营业绩好的国企作出多分红的决定,对经营业绩欠好的国企作出少分红甚至暂不分红的决定。人为地制定一个30%的比例，并不切合现代企业制度的基本要求。这或许可以视为党中央认同目今国资委监管不力、认可国企国资利益集团事实保存的一个无奈之举。

6.“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格革新，摊开竞争性环节价格。政府订价规模主要限定在重要公用事业、公益性效劳、网络型自然垄断环节”。

—这里的两层意思其实是相互矛盾的。水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域，哪一个不属于重要公用事业、公益性政务和网络型自然垄断环节？既要摊开竞争性环节价格，又要政府订价，实际操作该如何取舍？

这一段在“加速完善现代市场体系”部分表述的内容，实际上是对“坚持和完善基本经济制度”部分的一句话“凭据差别行业特点实行网运离开、摊开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”的呼应。背后的因素在于，市场派及其西方跨国公司、大型私人资本所批评的行为、指出的毛病和提出的革新战略，都是冲着上述领域的国企国资而来。纵然在成熟的市场经济体系内，上述领域形成垄断花样也是一定的。避免垄断危害市场行为爆发，要害在于立规则制和政府监管，并不在于摊开竞争。所以，《决定》中对此又表述为“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企离开、政资离开、特许经营、政府监管为主要内容的革新”。如果政府监管到位，为何一定要将属于全民所有的优质资本拆分，让少少数私人乃至外人进入？这样的矛盾表述，充分体现了两种立场、两种思想、两种主张的交锋与妥协。

《国企》：理论先行的目的是效劳更广泛的实践。公报和《决定》出台后，各地各单位都在紧锣密鼓地消化吸收中。那么，围绕国企革新的焦点目标，我们如何找到政策落地的着力点？

梁军：全面深化国企革新的重点是“处理好与政府的关系和与市场的关系”。围绕政企离开、政资离开、推进市场化这一国企革新焦点目标，我认为今后国企革新的着力点如下。

1.坚决推进经营性国有资产集中统一监管。岂论原来的隶属关系如何，也岂论行业性质有多特殊，只要是取得企业法人资格的国有企业，以及国有企业所控股、参股的国有资产，都必须接受国资委的集中统一监管。明确政令，严肃纲纪，禁止政府组成部分直接经营企业。

2.限制政府的公共治理权力直接介入企业经营。政府的经济社会生长意图，应通过国有股东的权利表达机制向国企传导，不得以政府红头文件的形式干预国企自主经营行为。国资委通过有效的考核机制，引导国企听从国家阵势，履行社会责任。

3.坚持国资委的直属特设机构性质和定位。凭据《企业国有资产法》的执法框架独立运作，监管行为逐步挣脱行政化色彩，向半市场化及完全市场化过渡。探讨国资委组成人员逐步向专业化、精英化转变。实施与国资监管作用相匹配的考核标准与激励机制，打造一支专事国有资产监管和运营的市场化专业步队。

4.逐步强化人民代表大会的外部监管职能。国资委在接受政府行政治理的同时，要主动接受人大的质询和检查，还应建立接受全社会监督的正常渠道和机制。推感人大发挥直接代表民意并表达民意的作用，建立开放式、直达式、一站式的监管信息收集、反响、督办、弹劾机制，发动全体公民对国资监管与运营进行全方位监督。

5.探索革新企业党组织的事情内容和运动方法，以及发挥政治焦点作用的新途径和新要领。探索党管干部与现代企业制度激励、约束机制之间的有效融合。坚决推进国企人事制度革新，逐步实现国企高级治理人员完全市场化选聘。通过试行第三方人力资源评价和薪酬标准制定方法，制止暗箱操作，科学选人用人，化解社会的负面情绪。

6.探索建立国有资本经营收益全民共享机制。增强国有资产预算治理，扩大国有资产经营收益的上缴力度；明确国有资产经营收益与财务预算之间的分派比例，并建立两者之间机动的调配关系；试行国有资产经营收益增补社保、医保及国民分红方法和途径，争取国企革新与生长的最大民意支持。记者赵春凌

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